Sentencia A. 1029/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1029/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1029 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6500

 

Asunto: conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 058 Civil del Circuito Judicial de Bogotá y el Juzgado 060 Administrativo del Circuito Judicial de la misma ciudad

 

Magistrado ponente:

Juan Carlos Cortés González

 

 

Bogotá D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en especial de la prevista en el artículo 241.11[1] de la Constitución Política, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes:

 

I. ANTECEDENTES

 

1.       Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 11 de diciembre de 2024[2], la empresa de servicios públicos Caribemar de la Costa S.A.S. E.S.P., por intermedio de apoderado judicial, presentó una demanda de mayor cuantía en contra del Ministerio de Minas y Energía y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

 

2.       En su escrito, la empresa indicó que realizó las conciliaciones de saldos por concepto de contribuciones y subsidios, conforme lo establecido en el Decreto 1073 de 2015, y reportó oportunamente al Ministerio de Minas y Energía la información correspondiente al segundo trimestre de 2024. Tras cumplir los procedimientos normativos para el pago de los subsidios, el Ministerio de Minas y Energía expidió la Resolución No. 01251 del 17 de octubre de 2024, mediante la cual ordenó el giro de $62.863.043.162 a favor de la ahora demandante.

 

3.       La empresa sostiene que, a pesar de la emisión del acto administrativo, al momento de presentar la demanda no se había efectuado el pago correspondiente. Con base en lo anterior, la demandante solicita librar mandamiento de pago contra las entidades demandadas por la suma reconocida en la Resolución 01251 del 17 de octubre de 2024, y que se le reconozcan los intereses moratorios causados, así como los que se sigan generando hasta el pago total de la obligación.

 

4.       Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. Mediante auto del 13 de febrero 2025[3], el Juzgado 058 Civil del Circuito de Bogotá rechazó la demanda por falta de jurisdicción y competencia. En su decisión, la autoridad judicial señaló que las partes involucradas son entidades públicas y que el título ejecutivo presentado corresponde a un acto administrativo cuya ejecución es de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme al numeral 4 del artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

 

5.       Asimismo, el juez precisó que, si bien la Ley 142 de 1994 establece que los procesos ejecutivos promovidos por empresas de servicios públicos corresponden a la jurisdicción ordinaria, esta disposición aplica únicamente a los casos en los que se demanda a usuarios por el incumplimiento en el pago de facturas de consumo, supuesto que no se configura en el presente caso. En ese orden de ideas, concluyó que en ausencia de una norma expresa que asigne la competencia a otra jurisdicción, debe aplicarse la regla general y residual, conforme a la cual el conocimiento del asunto corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

6.       Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El Juzgado 060 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá[4] mediante auto del 27 de marzo de 2025, planteó un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones ante la Corte Constitucional, por considerar que no es competente para conocer de la demanda ejecutiva presentada. Sostuvo que las pretensiones se basan en obtener un mandamiento de pago por una suma de dinero derivada de un acto administrativo que ordena el giro de subsidios a favor de Caribemar de la Costa.

 

7.       El despacho argumentó que el caso no se enmarca dentro de los supuestos establecidos en el artículo 104.6 del CPACA, tales como condenas, conciliaciones aprobadas judicialmente, laudos arbitrales con participación de entidades públicas o contratos estatales, por lo que no corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En tal sentido, señaló que, en virtud de la competencia residual y de conformidad con el artículo 15 del Código General del Proceso (CGP), el proceso ejecutivo es de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.

 

8.       Remisión del expediente a la Corte Constitucional. El asunto fue remitido a esta Corporación el 10 de abril de 2025[5]. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 13 de mayo de 2025 y remitido al despacho al día siguiente para su conocimiento y respectivo trámite.

 

II.  CONSIDERACIONES

 

1.       Presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones

 

9.   El presente asunto satisface las reglas definidas en el Auto 155 de 2019 de la Corte Constitucional para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones.

 

Tabla 1. Presupuestos para la procedencia de un conflicto entre jurisdicciones

 

2.       Naturaleza jurídica del subsidio tarifario y del derecho de cobro por parte de las empresas de servicios públicos ante el Estado

 

10.   En el marco del régimen de los servicios públicos domiciliarios, el subsidio aplicado a la tarifa del servicio de energía eléctrica constituye un mecanismo de solidaridad y redistribución de ingresos[6]. A través de este mecanismo, el Estado contribuye a financiar parte del costo del servicio prestado a los usuarios pertenecientes a los estratos socioeconómicos 1, 2 y 3[7]. Este subsidio es administrado por el Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos[8], adscrito al Ministerio de Minas y Energía.

 

11.   Las empresas prestadoras del servicio de energía eléctrica, en la práctica, facturan a los usuarios una tarifa reducida, aplicando el subsidio previamente definido por la Comisión de Regulación de Energía y Gas del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y asumen transitoriamente la diferencia entre el valor real del servicio y el valor efectivamente cobrado al usuario. Posteriormente, estas diferencias son reportadas y conciliadas trimestralmente ante el Ministerio de Minas y Energía[9], junto con los soportes técnicos y contables exigidos por la normatividad vigente[10].

 

12.   Una vez realizada la conciliación y si no hay objeciones, el Ministerio de Minas y Energía procede a validar los saldos a favor de la empresa y expide una resolución administrativa en la que reconoce la obligación de pago a cargo del Estado. Este documento, conforme los artículos 2.2.3.2.6.1.4 y siguientes del Decreto 1073 de 2015, sirve como base jurídica para efectuar el desembolso, al precisar de manera inequívoca el monto, el concepto correspondiente al subsidio y la entidad beneficiaria. En ese contexto, el cobro presentado por la empresa se fundamenta en una obligación que cumple con los criterios de claridad, exigibilidad y legalidad, derivada de un acto administrativo válido y en firme.

 

3.       Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer procesos ejecutivos en los que el título está contenido en un acto administrativo. Reiteración jurisprudencia[11]

 

13.   Según el artículo 422 del CGP, pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones claras, expresas y exigibles que consten en documentos provenientes del deudor o de su causante, o en providencias judiciales, incluyendo sentencias condenatorias, providencias en procesos de policía que aprueben liquidaciones de costas u honorarios, así como otros documentos expresamente señalados por la ley.

 

14.   En ese mismo sentido, el artículo 430 del CGP establece que, una vez presentada la demanda acompañada del respectivo título ejecutivo, el juez debe librar mandamiento de pago si la obligación cumple los requisitos legales, ordenando al deudor su cumplimiento en los términos establecidos. Este proceso se diferencia del declarativo en tanto no está dirigido a discutir la existencia de la obligación, sino a hacerla efectiva, por lo que el juez se limita a verificar que el documento aportado pruebe de manera suficiente la obligación y que esta sea exigible, sin necesidad de debatir nuevamente su validez o existencia.

 

15.   En el ámbito del derecho público, el artículo 297 del CPACA define cuatro clases de títulos ejecutivos válidos para su reconocimiento ante la jurisdicción contencioso administrativa: (i) las sentencias ejecutoriadas que condenen a una entidad pública al pago de una suma de dinero; (ii) las conciliaciones y demás mecanismos alternativos de solución de conflictos que impongan una obligación económica a estas entidades; (iii) los contratos estatales, sus garantías y actos administrativos asociados, como la declaración de incumplimiento o la liquidación del contrato; y (iv) las copias auténticas de actos administrativos con constancia de ejecutoria que reconozcan un derecho u obligación clara, expresa y exigible.

 

16.   En esa línea, el Consejo de Estado en sentencia 042 de 2018 definió el proceso ejecutivo como un mecanismo idóneo para garantizar los derechos que ya han sido reconocidos, incluso mediante el uso del poder coercitivo del Estado. Por su parte, la Corte Constitucional, en la Sentencia SU-041 de 2018, reiteró que el título ejecutivo debe reunir requisitos formales y sustanciales. En cuanto a los formales, se exige que el documento sea auténtico y provenga del deudor, de su causante o de una providencia con fuerza ejecutiva. En cuanto a los sustanciales, debe contener una obligación clara, expresa y exigible.

 

17.   Finalmente, el Consejo de Estado en sentencia del 17 de junio de 2015 analizó los criterios de competencia ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, indicando que esta opera bajo un régimen mixto compuesto por elementos materiales y orgánicos. En algunos casos, la competencia debe determinarse por la naturaleza del acto o la relación jurídica subyacente, mientras que en otros basta con la condición de implicar una entidad pública o que ejerza función administrativa, conforme a los numerales 1 a 7 del artículo 104 del CPACA.

 

4.       Competencia judicial para conocer de asuntos relacionados con el pago a empresas de servicios públicos de facturas relacionadas con los subsidios. Reiteración jurisprudencia[12]

 

18.    En el Auto 1632 de 2023 la Corte Constitucional resolvió un conflicto de competencia entre jurisdicciones originado por una demanda ejecutiva presentada por una empresa contra el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, para obtener el pago de tres facturas relacionadas con subsidios a los estratos 1, 2 y 3 en la prestación del servicio público de aseo.

 

19.   En esa oportunidad, la Corte reiteró lo sostenido previamente en el Auto 1563 de 2022, en el que determinó que este tipo de procesos deben ser conocidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con base en tres criterios:

 

(i)          El acto que origina la obligación (como un acuerdo municipal que fija subsidios) está sujeto al derecho administrativo.

(ii)        El conflicto involucra a una entidad pública, en este caso, el municipio o distrito.

(iii)     No existe una norma especial que asigne el conocimiento del proceso a otra jurisdicción, según la interpretación del artículo 104.6 del CPACA.

 

20.   Con base en estos fundamentos, la Corte Constitucional concluyó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era competente para conocer la demanda, al tratarse de un asunto que, en primer lugar, se enmarcaba en el régimen jurídico de los subsidios previsto en los artículos 365, 366 y 368 de la Constitución, así como en los artículos 99 y 100 de la Ley 142 de 1994. En segundo lugar, estaba dirigida la demanda contra una entidad pública. Finalmente, no se deriva aquella de un contrato de servicios públicos en el que el Distrito actuaba como usuario, sino del reclamo por el reembolso de subsidios tarifarios, cuya fuente es normativa y administrativa, no contractual.

 

21.   En consecuencia, concluyó que el conocimiento del proceso ejecutivo correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, al basarse en una obligación derivada de actos administrativos relacionados con subsidios públicos.

 

5. Caso concreto

 

22.   La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Sala Plena dirime el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones en el sentido de determinar que el Juzgado 060 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá es el competente para conocer y decidir el litigio bajo examen, conforme a las razones que se exponen a continuación.

 

23.   En primer lugar, la demanda presentada por Caribemar de la Costa S.A.S. contra el Ministerio de Minas y Energía y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público tiene como propósito obtener el pago de sumas adeudadas y reconocidas por concepto de subsidios aplicados a las tarifas del servicio público domiciliario de energía eléctrica, otorgados a usuarios pertenecientes a los estratos socioeconómicos 1, 2 y 3.

 

24.   En segundo lugar, de acuerdo con los lineamientos establecidos por la Corte Constitucional en los autos A-1632 de 2023, A-1563 de 2022 y A-1967 de 2024, se observa que en este caso concurren los elementos que permiten afirmar que el conocimiento del proceso corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Estas decisiones han sostenido que cuando se trata de obligaciones originadas en actos administrativos proferidos por entidades del Estado, en el marco de una relación regida por el derecho público, el conocimiento del proceso corresponde a dicha jurisdicción.

 

25.   En efecto, la controversia se enmarca en los presupuestos del derecho administrativo. Ello, debido a que los subsidios aplicados a las tarifas del servicio público de energía eléctrica hacen parte del sistema constitucional de solidaridad y redistribución de ingresos consagrado en los artículos 365, 366 y 367 de la Constitución Política. Su desarrollo legal se encuentra en los artículos 87 y 89 de la Ley 142 de 1994, y en los artículos 2.2.3.2.6.1.1 y siguientes del Decreto 1073 de 2015, normas que regulan la creación, operación y funcionamiento del Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos. Este marco normativo constituye un régimen jurídico de naturaleza eminentemente pública.

 

26.   Asimismo, la demanda se dirige contra dos entidades estatales con funciones específicas y coordinadas en el procedimiento que origina la obligación del Estado. El Ministerio de Minas y Energía es responsable de validar los saldos a favor de las empresas prestadoras del servicio y de emitir el acto administrativo que reconoce oficialmente la obligación estatal y ordena el giro de los subsidios. Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público tiene a su cargo la apropiación presupuestal y la ejecución del pago con cargo al Presupuesto General de la Nación.

 

27.   Finalmente, no existe disposición legal que atribuya expresamente esta controversia a otra jurisdicción. En particular, el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, que asigna a la jurisdicción ordinaria los procesos ejecutivos derivados de contratos de servicios públicos, no resulta aplicable en este caso. La controversia planteada por Caribemar de la Costa S.A.S. E.S.P. no hace referencia a la ejecución de una obligación que se derive de un contrato bilateral, sino de un acto administrativo en firme que reconoce una obligación clara, expresa y exigible, emanada del cumplimiento del procedimiento establecido en los artículos 2.2.3.2.6.1.4 y siguientes del Decreto 1073 de 2015.

 

28.   En consecuencia, al tratarse de una controversia relacionada con la ejecución de un acto administrativo que reconoce el derecho al reembolso de subsidios tarifarios en favor de una empresa de servicios públicos, y al estar involucrada una entidad del Estado sin que exista norma especial que radique competencia en otro fuero, debe aplicarse la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 del CPACA. Así, la demanda ejecutiva formulada por Caribemar de la Costa S.A.S. E.S.P., corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

29.    Regla de decisión. “Con fundamento en la lectura integral del inciso 1º y el numeral 6º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de los procesos promovidos con la finalidad de obtener el pago o transferencia de los subsidios a las tarifas de los servicios públicos domiciliarios respecto de las personas de menores ingresos, toda vez que el objeto del litigio está sujeto a derecho administrativo, se encuentra involucrada una entidad pública y no existe una norma de competencia que atribuya el conocimiento a otra jurisdicción”[13].

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 058 Civil del Circuito Judicial de Bogotá y el Juzgado 060 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 060 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá es la autoridad competente para conocer la demanda ejecutiva presentada por la empresa de servicios públicos Caribemar de la Costa S.A.S. E.S.P., en contra del Ministerio de Minas y Energía y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-6500 al Juzgado 060 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente providencia al Juzgado 058 Civil del Circuito Judicial de Bogotá y a los interesados en este trámite.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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